國企分類意見發(fā)布
【宏觀·政策】106家央企"對號入座"，直觸利益調(diào)整
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 曹煦 | 北京報(bào)道
年終歲尾，國企分類改革大幕開啟。
2015年12月29日，國務(wù)院國資委、財(cái)政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)明確，國企根據(jù)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍劃分為商業(yè)類和公益類，在推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、實(shí)施監(jiān)管、定責(zé)考核四個(gè)方面分類施策。
超過15萬家國有企業(yè)，即將迎來史上第一次"對號入座"。
《意見》將國有企業(yè)劃分為"商業(yè)類國有企業(yè)"與"公益類國有企業(yè)"，而"商業(yè)類國有企業(yè)"又被劃分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，以及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)。
無論是商業(yè)類國有企業(yè)，抑或公益類國有企業(yè)，《意見》明確定調(diào)，他們作為獨(dú)立的市場主體，經(jīng)營機(jī)制必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求。
新一輪國企改革迎起點(diǎn)，競爭領(lǐng)域"國有"色彩將逐漸淡化
國務(wù)院國資委有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受采訪時(shí)表示，商業(yè)類和公益類國有企業(yè)主要有以下不同：
一是發(fā)展目標(biāo)有所不同。商業(yè)類國有企業(yè)以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，公益類國有企業(yè)則以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)；二是企業(yè)運(yùn)行方式有所不同。商業(yè)類國有企業(yè)必須按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，在競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。公益類國有企業(yè)在運(yùn)營管理中要引入市場機(jī)制，不斷提高公共服務(wù)效率和能力，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可以由政府調(diào)控。
此外，二者在分類推進(jìn)改革、分類促進(jìn)發(fā)展、分類實(shí)施監(jiān)管、分類定責(zé)考核等方面存在一定差異。
國企功能界定分類被輿論視作此輪國有企業(yè)改革的邏輯起點(diǎn)，也被定義為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、組建國資經(jīng)營公司和國資運(yùn)營公司、完善國資監(jiān)管體制等多項(xiàng)改革的前置性措施。在2015年9月份中共中央、國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見中，"劃分國有企業(yè)不同類別"就被放在突出位置。此次《意見》的發(fā)布，也被視為國企改革頂層設(shè)計(jì)出臺后，在執(zhí)行層面的一次細(xì)化。
中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦認(rèn)為，分類是國企改革的重大突破，是整個(gè)國企改革的前提和基礎(chǔ)，決定著改革全局。在界定國企功能和分類的基礎(chǔ)上，國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整將進(jìn)一步推進(jìn)。
《意見》釋放的突出信號是在競爭領(lǐng)域，"國有"色彩將逐漸淡化。"主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著力推進(jìn)整體上市"。
中信建投證券分析師于海寧對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，《意見》出臺標(biāo)志著國企改革正式進(jìn)入實(shí)操階段，商業(yè)類國有企業(yè)集團(tuán)整體上市會是國企改革方向，"大集團(tuán)、小公司"模式受到青睞。
"簡單的參股往往以失敗告終，我們都經(jīng)歷過。"中國一拖集團(tuán)董事長趙剡水告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，"我個(gè)人認(rèn)為除了上市，目前可能還真沒有什么好的渠道，上市是一個(gè)很好的混合制。"
在趙剡水看來，分類改革啟動后商業(yè)類國有企業(yè)一定要去行政化。"包括國企領(lǐng)導(dǎo)的身份問題、進(jìn)出問題、薪酬待遇，一定要走市場化，'政'和'商'分得干干凈凈清清楚楚。"
資深財(cái)經(jīng)評論員馬紅漫也有同感，他認(rèn)為行政之手應(yīng)當(dāng)減少對商業(yè)領(lǐng)域不必要的干預(yù)。"取消地方性與行業(yè)性紅頭文件，盡早拆除在石化等領(lǐng)域設(shè)置的準(zhǔn)入樊籬，以統(tǒng)一的競爭規(guī)則鼓勵(lì)民營資本全面參與進(jìn)來并憑借自身專長'跑馬圈地'，與國有資本間形成良性競爭，通過優(yōu)勝劣汰機(jī)制激發(fā)市場活力。"
分類觸及利益調(diào)整
如何分類一直是國企改革中備受關(guān)注的央企頗為關(guān)心的命題。早在2015年5月，某電信行業(yè)央企內(nèi)部人士就曾告訴記者，關(guān)于央企功能界定分類問題，他們和國資委保持著密切溝通，"劃入哪一類央企，直接關(guān)系著企業(yè)今后發(fā)展的路線圖。"
中國會計(jì)學(xué)會常務(wù)理事高永崗有多年央企總會計(jì)師的履職經(jīng)驗(yàn)，在他看來，如何確定一個(gè)央企的分類會是一個(gè)復(fù)雜問題。"國有企業(yè)普遍兼具'盈利性使命'和'公益性使命'，只是程度不同而已。中央企業(yè)更具有復(fù)雜性。"高永崗對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。
通過主業(yè)確定分類，決策層早有行動。此前國資委曾多次要求央企明晰主業(yè)，并在電力、鐵路等多個(gè)行業(yè)力推央企主業(yè)、輔業(yè)分離，也曾多次督促央企退出房地產(chǎn)業(yè)。
在國有經(jīng)濟(jì)比重較大的能源行業(yè)，無論是電力行業(yè)中的兩大電網(wǎng)、五大發(fā)電集團(tuán)，還是油氣行業(yè)中的"三桶油"，很多央企都很難被簡單歸入公益類或商業(yè)類。以國家電網(wǎng)為例，除了擁有與供電等公共服務(wù)相關(guān)的子公司外，其下屬還有許繼電氣、平高電氣等一系列制造業(yè)企業(yè)，同時(shí)還有資產(chǎn)龐大的金融、房地產(chǎn)板塊甚至是文化體育產(chǎn)業(yè)。
"能源作為商品，應(yīng)當(dāng)由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個(gè)意義上講，能源企業(yè)應(yīng)當(dāng)劃歸商業(yè)類。" 中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀研究員范必認(rèn)為，"但現(xiàn)在國有電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)又負(fù)有能源普遍服務(wù)職責(zé)，如滿足弱勢群體用能需求、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低價(jià)電低價(jià)油等，這些業(yè)務(wù)具有一定的公益性。電網(wǎng)企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)混在一起，內(nèi)部形成了交叉補(bǔ)貼，無論將他們歸為商業(yè)類還是公益類都不夠準(zhǔn)確。"
范必認(rèn)為，分類的前提要相應(yīng)調(diào)整政府職能，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能從能源企業(yè)中剝離出來。政府與能源企業(yè)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是政府購買服務(wù)，而不是通過能源企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼完成。"在能源企業(yè)剝離公共服務(wù)職能后，能源企業(yè)才能真正定義為商業(yè)類企業(yè)。"
高永崗表示："(分類)每一個(gè)企業(yè)都會有具體問題，當(dāng)然最簡單的辦法就是按照銷售收入的分類比重進(jìn)行界定劃分。"
按照誰出資誰分類的原則，國資委如何將106家央企"對號入座"，直接觸及利益調(diào)整，實(shí)施起來并非易事。
央企考核應(yīng)聚焦"管資本"
對國資委而言，分類進(jìn)行業(yè)績考核將是國資監(jiān)管的重要手段。"按照不同的類型制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，資源與分配就會進(jìn)行重新調(diào)整。"國資委有關(guān)負(fù)責(zé)人對記者表示。
在2015年12月28日舉行的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核工作會議上，國資委副主任張喜武明確指出，2016年要積極推進(jìn)分類考核，充分發(fā)揮業(yè)績考核在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相統(tǒng)一方面的促進(jìn)作用。
張喜武的表態(tài)在《意見》中找到了注腳。"有關(guān)方面在研究制定國有企業(yè)業(yè)績考核、領(lǐng)導(dǎo)人員管理、工資收入分配制度改革等具體方案時(shí)，要根據(jù)國有企業(yè)功能界定與分類，提出有針對性、差異化的政策措施。"
關(guān)于央企的業(yè)績考核指標(biāo)，國資委曾在2014年發(fā)布《關(guān)于以經(jīng)濟(jì)增加值為核心加強(qiáng)中央企業(yè)價(jià)值管理的指導(dǎo)意見》，提出將經(jīng)濟(jì)增加值作為央企主要考核指標(biāo)，并逐步提高其權(quán)重。
"經(jīng)濟(jì)增加值"是指企業(yè)稅后凈利潤與全部資本成本之間的差額，能比較準(zhǔn)確地反映企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)為股東創(chuàng)造的價(jià)值，更加重視資金的使用效率以及資本回報(bào)率。國資委自2010年起對央企全面實(shí)行經(jīng)濟(jì)增加值考核，用以整治央企當(dāng)時(shí)普遍存在的投資沖動和不重視資本成本的頑疾。
張喜武在央企負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核工作會上強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步完善業(yè)績考核體系，力爭中央企業(yè)2016年經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長、第五任(編者注：從2004年起，每3年為一個(gè)考核任期，2016年起將進(jìn)入第五任期)期實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長。業(yè)績考核體系如何"完善"？張喜武提及的藥方是"抓緊建立對標(biāo)考核長效機(jī)制、經(jīng)濟(jì)增加值分析監(jiān)測體系、科技創(chuàng)新考核指標(biāo)體系、特殊事項(xiàng)清單管理制度。"
對106家央企而言，分類改革之后，考核將是他們最看重的"指揮棒"。某央企財(cái)務(wù)部門人士對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示："考核結(jié)果直接關(guān)系著領(lǐng)導(dǎo)的前途，員工的'錢途'。"
高永崗告訴記者，考核指標(biāo)越具體、越個(gè)性化，不合理的因素可能會越多。所以考核指標(biāo)應(yīng)該力求簡單、力求簡化、聚焦，關(guān)鍵點(diǎn)要統(tǒng)一到"管資本"的核心上來。"資本的自然屬性是逐利、保值增值，是賺錢。因此不要把考核指標(biāo)偏離管資本的基本點(diǎn)。"
分類施策情況
改革
商業(yè)類國企 加大公司制股份制改革力度，積極引入其他資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股。
公益類國企 可以采取國有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以鼓勵(lì)非國有企業(yè)參與經(jīng)營。
發(fā)展
商業(yè)類國企 加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng)新步伐，培育一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。
公益類國企 加大國有資本投入，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。嚴(yán)格限定主業(yè)范圍，加強(qiáng)主業(yè)管理，重點(diǎn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。
監(jiān)管
商業(yè)類國企 重點(diǎn)管好國有資本布局、提高國有資本回報(bào)、規(guī)范國有資本運(yùn)作、維護(hù)國有資本安全，防止國有資產(chǎn)流失。
公益類國企 重點(diǎn)監(jiān)管提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，需接受社會監(jiān)督。
考核
商業(yè)類國企 制定差異化考核標(biāo)準(zhǔn)，其中充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域主要考核經(jīng)營業(yè)績、國有資產(chǎn)保值增值和競爭力。
公益類國企 重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、營運(yùn)效率和保障能力，考核中要引入社會評價(jià)。
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